张璞｜论“只惩不抚”的制度偏斜与廉官抚恤的重建路径

张 璞

优孟衣冠的当代警钟

论“只惩不抚”的制度偏斜与廉官抚恤的重建路径

——一份关于建立“廉官抚恤制度”的调研报告

 

张 璞

核心判断

“优孟衣冠”的历史叙事中，楚庄王“欲以为相”的情感冲动与孙安“负薪而食”的生存窘境，构成了一组令人不安的政治对照。两千六百余年后，这一对照非但没有失去批判力，反而在当代中国“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进的制度语境下，呈现出更为尖锐的问题指向：当一个体制将几乎全部制度注意力投向“惩罚坏干部”时，它是否正在系统性地忽视“善待好干部”？本报告的核心判断是：当前反腐惩腐的制度效能已充分显现，但廉政清官的全生命周期抚恤机制严重缺位。这一缺失不是技术性疏漏，而是制度逻辑的结构性偏斜。若不加以矫正，“优孟衣冠”所暗示的“贪官荣耀、廉吏萧条”的政治悲剧，将以当代形式重演。

第一论 典故重审：被忽视的政治经济学

一、优孟衣冠：一个被窄化两千年的政治寓言

“优孟衣冠”典出《史记·滑稽列传》，后世对其理解多停留在“模仿逼真”的语言艺术层面，甚至衍生出“假扮古人、形似神逊”的贬义用法。这种理解窄化了典故的原始政治意涵。

回到司马迁的文本现场，楚国令尹孙叔敖“持廉至死”，辅佐楚庄王成就霸业，死后其子却“穷困负薪而食”。优孟穿戴孙叔敖的衣冠、模仿其言行举止，根本目的不在于展示表演才能，而在于制造一个政治冲击：让楚庄王亲眼看见——不，是亲身感受到一个已经不在场的清官，正在以何种方式“在场”。

优孟精心设计的台词具有极强的制度批判色彩。当楚庄王“欲以为相”时，优孟代孙叔敖之妻立言：“楚国的国相千万做不得，像孙叔敖那样，尽心竭力为楚国效劳，楚王因此称霸，死后他儿子却无立锥之地，穷得靠背柴为生。”更值得注意的是优孟随后唱出的那首歌谣：“贪官污吏多么荣耀，子孙不受穷，有的是民脂和民膏，公而忘私就糟糕，你先看——楚国令尹孙叔敖，苦了一生，身后萧条；子孙尤其苦，没着没落没依靠；劝你不必做清官，还是贪官污吏好！”

这段唱词的政治冲击力在于，它将一个隐含的制度悖论公开化了：如果廉洁从政的最终回报是子孙穷困、乡邻讥笑，而贪腐枉法的现实收益反而是“乘肥衣轻，扬扬自以为得志”，那么体制实际上在向所有在位者传递一个逆向激励信号——做清官是“不合算”的。

楚庄王“欲以为相”的反应暴露了君主政治的一个深层心理机制：君王对贤臣的“思念”往往停留在情感层面和象征层面，却极少转化为对贤臣家族的制度性保障。情感上的追念与制度上的遗忘并存，这正是“优孟衣冠”所揭示的政治病灶。

优孟的本质身份是“优”（伶人），他的“衣冠”表演是一种政治讽谏的技术手段，而他所讽谏的对象，恰恰是君王对功臣身后事的系统性遗忘。优孟的方式终究是人格化的、偶然性的、不可复制的。楚庄王可以被一个伶人的表演所感动，但下一个君王未必有同样的敏感度；孙叔敖的儿子遇到了优孟，但其他清官的后代未必有这样的幸运。

二、王阳明的愤怒：制度遗忘的伦理代价

明代正德年间，赣州致仕县丞龙韬“平素居官清谨，迨其年老归休，遂致贫乏不能自存”。王阳明为此专门发布《优奖致仕县丞龙韬牌》，其中描绘的景象令人心惊：

“贪污者乘肥衣轻，扬扬自以为得志，而愚民竞相歆羡；清谨之士，至无以为生，乡党邻里，不知周恤，又从而笑之。风俗薄恶如此，有司岂能辞责？”

王阳明的愤怒指向一个关键问题：官府在制度层面对廉官的“坐视而不顾”，本身就是对贪腐文化的隐性纵容。他质问：“养老周贫，王政首务，况清谨之士，既贫且老，有司坐视而不顾，其可乎？”并将对清贫退休官员的抚恤提升到“王政首务”的高度，正是因为认识到：一个国家如何对待它的清官，决定了这个国家还能不能产生清官。

这个质问的当代回响是尖锐的：当一个体制将几乎全部的制度注意力投向“打虎拍蝇”时，它是否正在犯下另一种形式的“坐视不顾”？对贪腐的零容忍，不能替代对廉洁的制度性回报。恰恰相反，没有正向激励的反腐，是一种跛脚的反腐。

 

第二论 制度偏斜：惩腐的制度化与抚廉的非制度化

 

三、反腐制度的精密化

党的十八大以来，中国反腐败斗争取得了压倒性胜利并全面巩固。二十届中央纪委六次全会公报明确指出，要“坚定不移正风肃纪反腐”，“持续深化群众身边不正之风和腐败问题集中整治”。监察法的修正进一步完善了监察程序，强化了对公权力的监督制约。

从制度建设的角度看，惩治腐败的制度网络已经相当严密：巡视巡察、派驻监督、监察调查、审计联动、大数据监督等技术手段日益成熟，对腐败行为的发现概率和惩处力度都已达到历史高位。

以近年查处的典型案件为例：云南省委原常委、省政府原副省长李石松，2005年8月至2024年3月利用职务便利，为有关单位和个人在企业经营、工程承揽、职务提拔等事项上提供帮助，非法收受财物共计价值人民币1.0025亿余元。中央纪委国家监委驻中央组织部纪检监察组原组长李刚，1998年上半年至2024年6月，利用职务便利收受财物共计折合人民币1.02亿余元。这些案件的查处表明，反腐制度对高级别官员的监督效能已充分显现。

四、抚廉制度的空白化

然而，与这套日趋精密的反腐制度形成尖锐对照的是，针对廉政清官的经济保障机制却呈现出显著的“非制度化”特征。

现行体制对“廉官”的激励方式，主要集中在两个层面：一是政治层面的表彰与提拔，二是精神层面的荣誉授予。《中国共产党党内关怀帮扶办法》明确要求“坚持精神激励、人文关怀与物质帮扶相结合，突出重点对象，突出基层一线”。但在经济保障层面，一个廉洁奉公的干部在退休后、患病时、去世后，其本人及家属所能获得的经济支持，与一名因贪腐被查处干部的家属所可能面临的境遇之间，并没有形成制度化的、可预期的“正向差距”。

更值得警惕的是，现行工资制度和退休保障体系对“廉洁”本身缺乏经济层面的辨识能力。一个清官和一个贪官在未被查处之前，其工资收入、退休待遇在形式上并无差别。贪官可以通过权力寻租获得隐性收益，而清官除了工资之外没有任何制度化补偿。这意味着，廉洁在现行制度下是一种“道德自觉”，而非“经济理性选择”。当一个干部面临“守住底线”与“改善生活”之间的张力时，体制并没有为他提供足够强大的经济激励来支撑前者。

《公务员法》第六条明确规定，公务员的管理“坚持监督约束与激励保障并重的原则”。但这一原则性条款在“廉洁”这一特定维度上缺乏可操作的具体制度。监督约束一侧已经通过监察体制改革、巡视巡察、个人有关事项报告等制度得到充分展开，而激励保障一侧却长期处于制度供给不足的状态。

《公务员法》第十二条将“清正廉洁，公道正派”列为公务员义务，这意味着廉洁是法定职责。但现行工资、福利、保险制度是“身份性”的——它根据职级、工龄、岗位来确定待遇，而不是根据“廉洁表现”来确定。国家为履行“清正廉洁”这一法定义务的公务员提供对价性保障，在法理上是义务—对价逻辑的延伸，而非恩赐。然而，这一法理逻辑尚未在制度层面得到具体化。

 

第三论 当代“优孟衣冠”的隐性重演

 

五、经济地位的隐性差距

在当代语境下，廉官的经济困境以更为隐蔽但同样尖锐的形式存在。一个在县级机关工作三十年的科级干部，如果始终保持廉洁，其退休后的月收入可能在数千元级别。这个收入水平在正常情况下尚可维持基本生活，但一旦遭遇重大疾病、子女教育支出或家庭变故，就会迅速陷入困境。

与此同时，一个在同样岗位上工作但“灵活变通”的干部，可能在退休前就已经通过灰色收入积累了可观的家庭财富。这种经济地位的差距，在熟人社会中会被迅速识别和传播。当一个清官在退休后不得不面对“当年不如自己的人现在过得比自己好”的现实时，他所承受的心理压力和道德挫败感，是任何精神表彰都无法抵消的。

更严重的是，这种对比会被在位者观察到，并影响他们的行为选择。优孟唱词中的“劝你不必做清官，还是贪官污吏好”，在当代语境下的翻译就是：如果廉洁的终点是相对贫困，那么理性的个人为什么要选择廉洁？

六、胡寿安困境：清官“体面离任”的偶然性依赖

明代“菜知县”胡寿安的案例具有深刻的分析价值。他在河南信阳、河北获鹿、四川新繁等地任知县，“甘于清贫”，“平日粗茶淡饭，衣着朴素，床上挂的是自己做的纸帐”，“利用闲暇时间将衙门后院的空地开垦成菜圃数畦，种植萝卜等蔬菜自食”。他的离任诗“去时还似到时贫”，成为明清官场清廉自守的经典表述。

然而，胡寿安案例中最令人深思的，恰恰是其“责子别妻”的决策逻辑。他之所以不让妻子随任，是出于对制度性漏洞的清醒认识：“我担心自己的妻子和孩子容易受到钱财及珍稀之物的诱惑，可能会瞒着我收下别人的礼物。即使侥幸不被我知道，但等我离任之后，人们必然会笑骂说我言行不一。”

这种自我隔离的策略，本质上是一个清官在制度保障缺位条件下的自我保护行为——他无法确保家人不会在物质匮乏的压力下接受不当馈赠，因此只能采取物理隔离的方式。

胡寿安离任时“囊空如洗”，“打算卖了自己唯一的交通工具一匹老马作路费”，而老马偏偏在此时病倒。这个细节具有强烈的象征意义：一个清官连“体面离任”这样一个最低限度的制度性保障，都需要依靠偶然性来决定。清廉的代价被完全私有化了，而廉洁的收益却被社会化了——清官以个人和家庭的贫困为代价，为社会提供了一种“公共品”（政治清廉），但社会并没有为此向他支付对价。

七、“清官耻贫”的社会心理创伤

胡寿安“去时还似到时贫”的离任诗，表面上是清廉的自豪，深层却隐含着一个清官的无奈：他在任期间以贫困为代价换取了政治清廉，但这种贫困在世俗眼光中往往被解读为“没本事”。

王阳明所描述的“清谨之士，至无以为生，乡党邻里，不知周恤，又从而笑之”，揭示了一个残酷的社会心理机制：当清官的贫困得不到制度性补偿时，社会对清官的评价就会从“敬佩”滑向“嘲笑”。这种“清官耻贫”的社会心理，构成了比物质匮乏更令人心寒的舆论环境。

 

第四论 哲理层面：反腐与抚廉的辩证关系

 

八、“不敢腐”的逻辑边界

当前反腐战略的核心逻辑是“不敢腐”的威慑效应。这一逻辑的效力建立在两个前提之上：第一，腐败行为的被发现概率足够高；第二，腐败行为的预期收益（扣除惩罚成本后）低于廉洁行为的预期收益。

第一个前提通过监察体制改革和技术手段升级已经得到显著改善，但第二个前提的实现程度却远不如人意。问题的关键在于，廉洁行为的“预期收益”不能仅以“不被查处”来衡量。如果一个干部廉洁从政的回报是“不坐牢”和“微薄工资”，而贪腐的回报是“可能不被发现的高额收益”，那么“不敢腐”的威慑力就会被“值得赌一把”的侥幸心理所侵蚀。

习近平总书记多次强调“坚持严管厚爱统一、激励约束并重”。这一原则在干部管理中的具体化，不能只体现在对犯错干部的“惩前毖后、治病救人”，也必须体现在对廉洁干部的“终身负责、善始善终”。中央纪委国家监委网站刊文指出，“厚爱是严管的出发点和落脚点”，“全面从严治党的目的不是要把人管死，让人瞻前顾后、畏首畏尾，搞成暮气沉沉、无所作为的一潭死水”。

九、从“优孟衣冠”到“制度衣冠”

优孟的成功在于，他用“衣冠”这一象征物，将孙叔敖的“不在场”转化为一种政治压力，迫使楚庄王做出了一个迟到的、但毕竟是实质性的决定——封赐孙安。但优孟的方式终究是人格化的、偶然性的、不可复制的。

当代制度建设的核心任务，就是将“优孟衣冠”所代表的那种人格化的、依赖偶然性的关怀，转化为制度化的、可预期的保障。这意味着：廉政清官的经济保障不应取决于是否有人为之“鸣不平”，而应成为一项自动触发的法定权利。清官不需要等待一个当代优孟来替他们穿上“衣冠”，制度本身就应该为他们穿上。

十、廉官抚恤的政治伦理基础

从政治伦理的角度看，国家对廉政清官的抚恤不是“恩赐”，而是对公共品生产者的必要补偿。廉洁是一种具有正外部性的行为：一个官员选择廉洁，其收益（政治生态的改善、公共资源的节约、社会信任的增强）由全社会共享，而其成本（放弃的灰色收入、可能遭受的排挤和贫困）由个人及其家庭承担。这种成本与收益的分离，如果不通过制度化的补偿机制加以矫正，就会导致廉洁的供给不足。

王阳明将“养老周贫”提升到“王政首务”的高度，正是因为他认识到，一个国家如何对待它的清官，决定了这个国家还能不能产生清官。

 

第五论 路径设计：“廉官抚恤制度”的四梁八柱

 

十一、建立“廉洁年金”制度

核心思路：在现行工资和退休保障体系之外，增设与“廉洁记录”挂钩的补充保障机制。

第一，廉洁积分制度。 以干部任职期间的个人有关事项报告核查结果、信访举报核查结论、审计结论、巡视巡察反馈等为依据，建立量化的“廉洁积分”。积分与职级、任职年限挂钩，每年更新。积分不仅是精神荣誉，更直接关联经济待遇。

第二，廉洁年金账户。 为每位公职人员设立专门的“廉洁年金账户”，由财政按年度注入基础额度。账户资金的最终归属取决于退休时的廉洁积分：积分达到一定标准者，可一次性或按月领取全额年金；因贪腐被查处者，账户资金全部没收；因轻微违纪受到处分者，按比例扣减。年金数额应与职级正相关，使高职级干部的“廉洁机会成本”得到实质性补偿。

这一制度设计有国内先例可循。湖南省浏阳市自2002年起试行廉政保证金制度，每月从公务员工资中扣5%存入廉政账户，单位按个人交存的两倍交纳，没有违法违纪的公务员在退休后可领取这笔钱。浙江省湖州市公安局实行廉洁从警退休金制度，按照一个从警40年的警察计算，退休时可拿到近37万元。据报道，江苏省公安厅试行后，民警违法违纪案件数同比下降27.27%，其中贪污受贿、违反财经纪律等涉财案件数和涉案人数分别下降56%和50%。

第三，与现有制度的衔接。 廉洁年金不替代现有工资和退休金，而是作为“廉洁溢价”存在。其制度逻辑是：将贪腐的“隐性收益”转化为廉洁的“显性收益”。当一名干部知道保持廉洁可以在退休时获得一笔可观的年金，而一旦贪腐不仅失去自由还失去这笔年金时，“不敢腐”的威慑力就获得了经济理性的支撑。

十二、完善廉官身后抚恤机制

现行《中国共产党党内关怀帮扶办法》已经明确了“精神激励、人文关怀与物质帮扶相结合”的原则，并要求“突出重点对象，突出基层一线”。但在具体执行中，对“廉政清官”这一特定群体的抚恤缺乏专门规定。

建议从以下层面完善：

第一，明确“廉官”的身份认定标准。 不应以是否获得表彰为唯一依据，而应以是否经得起廉洁审查为基本标准。一个在任职期间未被发现有任何违纪违法问题的干部，其身后抚恤应获得“廉洁加成”。

第二，建立廉官遗属专项补助。 对于生前廉洁奉公但家庭经济困难的干部，在其去世后，其配偶和未成年子女应获得高于普通标准的抚恤金。这一补助的伦理逻辑是：干部以个人和家庭的“经济克制”换取了公共利益的保全，国家有义务在其身后确保其家属不因这种克制而陷入困境。

第三，将“廉洁记录”纳入抚恤审核。 在现行抚恤金和遗属补助的发放审核中，增加对 deceased 干部廉洁状况的核查。因贪腐被查处或正在被调查的干部，其遗属抚恤应按普通标准执行；经核查确认廉洁的干部，其遗属应获得“廉洁抚恤加成”。这种差异化安排的意义不在于惩罚，而在于向所有在位者传递一个清晰信号：廉洁不仅影响你的生前，也影响你的身后。

十三、构建廉官“荣誉—经济”复合激励体系

单纯的经济补偿如果缺乏政治荣誉的加持，容易被解读为“收买”或“补偿性施舍”，反而损害廉官的人格尊严。因此，必须建立荣誉与经济的复合激励结构：

第一，设立“廉洁功勋”荣誉体系。 参照“光荣在党50年”纪念章的做法，为长期保持廉洁记录的公职人员设立“廉洁功勋”称号，分级授予。荣誉称号的获得应与廉洁年金、身后抚恤等待遇直接挂钩，使荣誉具有“可兑换性”——不是兑换为金钱，而是兑换为制度化的尊重和保障。

第二，将廉洁抚恤纳入干部考核评价体系。 在干部考察和选拔中，不仅考察“是否廉洁”，还考察“廉洁的代价是否得到了合理补偿”。如果一个单位或地区的清官普遍面临经济困难，这本身就应该成为考核该单位政治生态的一个重要指标。正如王阳明所言，廉官贫困而“有司坐视而不顾”，是“有司者之耻”。

第三，建立廉官抚恤的“主动触发”机制。 当前对困难党员的帮扶多采取“申请—审核—批准”模式，这对于清高自守的廉官而言，存在“不愿申请”的心理障碍。建议建立主动识别机制：通过个人有关事项报告系统的数据比对，对“存款水平与职级、工龄严重不匹配”的退休干部，主动启动抚恤程序。优孟之所以需要“衣冠”表演，恰恰是因为孙安不会主动去向楚庄王求助。制度设计的目标，就是让“优孟”不再必要——让抚恤自动到达那些永远不会开口的人手中。

十四、“存款阈值”抚恤方案的可行性分析

在具体操作层面，可考虑将“本人名下银行存款持续低于一定阈值”作为识别廉官经济困境的客观指标。这一标准看似朴素，实则具有坚实的制度识别功能。

第一，它是“廉洁”最直接的财务镜像。 现行《领导干部报告个人有关事项的规定》要求领导干部报告本人的工资及各类奖金、津贴、补贴、劳务所得、房产、投资及持有有价证券等。如果一个县处级干部工作二三十年，报告的个人存款始终处于较低水平，这在财务上几乎排除了“通过权力寻租积累隐性财富”的可能性。

第二，它是“贫困”的制度性证据。 当前对“生活困难党员”的识别，主要依赖“主动申报+组织审核”的模式。但廉官往往“耻于言贫”。存款水平是一个可核查的客观指标，不需要当事人“开口”。组织人事部门可以通过个人有关事项报告系统的数据比对，主动识别出那些“存款水平与职级、工龄严重不匹配”的干部。这种“数据识别”模式，与《党内关怀帮扶办法》要求的“主动了解掌握生活困难党员情况”在精神上完全一致。

第三，它与“贪官”形成清晰的制度分界线。 一个贪官的银行存款，即使未被查处，往往也远高于正常工资积累水平；如果贪官刻意将存款控制在低水平，则需要将非法所得转移至房产、股票、亲属账户或境外——而这些转移行为正是个人有关事项报告制度和反洗钱监测的重点对象。

基于这一识别标准，抚恤方案可设计为三个层次：廉洁生活补助（按月发放，参照当地最低生活保障标准的适当倍数，确保基本生活水平）；医疗专项补助（在基本医疗保险报销后，个人自付部分超过一定额度的，由廉洁抚恤专项经费按比例补助）；身后遗属抚恤加成（在依法领取基本养老保险抚恤金的基础上，额外获得相当于生前一定月份廉洁生活补助总额的一次性抚恤金）。

资金来源列入同级财政预算，由组织人事部门会同纪检监察机关、财政部门联合审核，实行“年度复核、动态调整”。抚恤对象在抚恤期间被发现在任职期间存在未报告的违纪违法问题的，立即终止抚恤，已发放的抚恤金予以追回。

 

第六论 一个必须回答的问题

 

十五、抚廉是否意味着对贪腐的宽容？

本报告的论述必然会遭遇一个尖锐的质疑：在反腐形势依然严峻复杂的当下，强调“抚恤廉官”是否会导致对贪腐的变相宽容？是否会给“高薪养廉”的论调提供借口？

这个质疑隐含着一个二元对立的假设：反腐与抚廉是“此消彼长”的关系。但这个假设是错误的。

从制度逻辑上看，反腐和抚廉是同一枚硬币的两面。反腐解决的是“做坏事要受惩罚”的问题，抚廉解决的是“做好事要有好报”的问题。如果只有前者而没有后者，制度就会陷入一个危险的失衡状态：它告诉所有人“不要做什么”，却没有告诉他们“应该做什么”以及“做了之后能得到什么”。

习近平总书记强调“坚持严管厚爱统一、激励约束并重”。这一原则在干部管理中的具体化，不能只体现在对犯错干部的“惩前毖后、治病救人”，也必须体现在对廉洁干部的“终身负责、善始善终”。

从行为逻辑上看，当前“不敢腐”的威慑逻辑本质上是被动廉洁：干部不贪腐，是因为害怕被发现、被惩罚。这种逻辑的脆弱性在于，它依赖于“被发现概率”和“惩罚力度”两个变量的持续高位。一旦干部认为“这次不会被发现”，威慑就会失效。

存款阈值抚恤方案引入的是主动廉洁的逻辑：干部不贪腐，不仅因为害怕惩罚，更因为廉洁本身有正向收益。这种逻辑的优越性在于，它不依赖于“被发现”的偶然性——即使一个干部确信自己的贪腐行为永远不会被发现，他仍然会因为不想失去廉洁抚恤而选择廉洁。这意味着，制度的“防火墙”从单一的事后惩罚，扩展为事前激励与事后惩罚的双重防线。

十六、形成“反腐—抚廉”的闭环制度体系

当前的反腐体系是一个开环系统：它惩治贪官，但没有对“因廉洁而受损”的干部进行系统性补偿。这种开环性的后果是，反腐的“净收益”在社会心理层面被打了折扣——人们看到贪官落马，感到痛快；但看到清官贫困，又感到心寒。这种“痛快”与“心寒”的交织，削弱了反腐制度的正当性感知。

存款阈值抚恤方案的作用，是为反腐体系加上“闭环”的另一半：贪腐被惩罚，廉洁被补偿。当这两个过程同时发生、相互印证时，制度传递的信号才是完整而一致的：这个体制不只是在“打坏人”，它也在“善待好人”。这种完整性，是任何单一反腐措施都无法提供的政治效能。

结语：制度应当为清官穿上“衣冠”

优孟穿上孙叔敖的衣冠，是为了让一个被遗忘的清官“重新在场”。在今天的政治语境中，我们需要的不再是一个优孟式的伶人，而是一套让廉官永远不会被遗忘的制度。

当反腐的制度之网越织越密，抚廉的制度之网也必须同步跟进。否则，优孟唱词中“劝你不必做清官，还是贪官污吏好”的古老哀叹，将以当代形式获得新的听众。

让廉洁成为经济上合算的选择，让清贫不再是清官的唯一归宿，让每一个守住了底线的人都知道：国家不会让他们在退休后、患病时、离世后独自面对代价。 这应当是一个成熟政治体制对廉洁者最基本的承诺。

建议事项

一、由中央纪委国家监委、中央组织部、财政部联合组成调研组，就“廉官抚恤制度”进行专项可行性研究；

二、选取若干省份开展“存款阈值抚恤”试点，积累经验后逐步推广；

三、在修订《中国共产党党内关怀帮扶办法》或制定相关配套文件时，增设“廉政清官经济保障”专章；

四、研究制定《廉政清官抚恤条例》，将抚恤对象认定、抚恤标准、资金来源、审核程序等纳入法治化轨道。

从“身份待遇”到“廉洁对价”：公务员待遇确定依据的法理重构与制度具体化

一、现行待遇确定依据的“身份性”特征及其法理局限

现行公务员待遇体系的核心逻辑，是将待遇与“身份要素”绑定。《公务员法》第十九条明确规定：“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。”这一条款确立了待遇确定的基本范式：职级决定待遇层级，工龄决定待遇梯度，岗位决定待遇类别。工资、福利、保险的全套制度，均围绕这一“身份性”逻辑展开。

这一范式有其历史合理性与管理便利性：职级体系提供了清晰的可比性框架，工龄累积体现了对长期服务的认可，岗位差异回应了不同职责的复杂性。从行政管理的角度看，这是一套“可操作、可预期、可比较”的制度。

然而，这一逻辑存在一个根本性的法理缺口：它无法辨识“廉洁”这一法定要素。

《公务员法》第十二条第七项明确将“清正廉洁，公道正派”列为公务员的法定义务。这意味着，廉洁不是一种“可选择的道德品质”，而是公职人员必须履行的法律职责。一个不廉洁的公务员，不是“道德有亏”，而是未履行法定义务。

由此产生一个关键的法理追问：当法律将“清正廉洁”设定为一项义务时，履行这一义务的对价是什么？

在现行制度中，答案令人不安：没有对价。一个公务员保持廉洁，与一个公务员不廉洁（但未被查处），在工资收入、退休待遇、福利保障上完全相同。廉洁义务的履行，没有在待遇体系中获得任何制度化的承认。公务员法第十九条说“职务与级别是确定待遇的依据”，但它没有说“廉洁表现也是确定待遇的依据”——尽管廉洁是第十二条列明的法定义务。

这就构成了一个法理上的逻辑断裂：法律创设了义务，却没有创设对价机制。义务与对价之间的链条，在“廉洁”这一特定领域是断裂的。

二、廉洁义务的对价性：法理逻辑的延伸与论证

要弥合这一断裂，首先需要在法理层面确立一个命题：廉洁义务应当具有对价性保障。

这一命题的法理基础可以从三个层面展开。

第一，义务与对价的对称性原则。 在法律体系中，义务的设定通常伴随对价的安排。劳动法领域，劳动者履行劳动义务，获得工资报酬；合同法领域，一方履行合同义务，获得对方对待给付。公务员法将“清正廉洁”设定为义务，逻辑上就应当为这一义务的履行提供相应的对价——除非有特殊理由证明廉洁义务属于“无偿义务”的例外情形。

是否存在这样的“特殊理由”？一种可能的辩护是：廉洁是公职人员的“底线要求”，不应额外给予对价。但这恰恰混淆了“底线的性质”与“底线的实现条件”。遵守交通法规是公民义务，但这不意味着交警的执法行为不需要财政保障；纳税是公民义务，但这不意味着税务系统不需要运转经费。义务的“底线属性”不否定保障义务得以实现的制度条件的必要性。恰恰相反，越是底线的义务，越需要制度化的保障机制来确保其持续实现。

第二，廉洁的“正外部性”与成本私有化之间的张力。 廉洁行为具有显著的正外部性：一个官员选择廉洁，其收益——政治生态的改善、公共资源的节约、社会信任的增强——由全社会共享。但廉洁的成本——放弃的灰色收入、可能遭受的排挤、相对贫困的处境——却由个人及其家庭完全承担。

这种“收益社会化、成本私有化”的结构，如果不通过制度化的补偿机制加以矫正，就会产生经济学意义上的“供给不足”：廉洁作为一种“公共品”，其私人供给动机被系统性地削弱。廉洁义务的对价性保障，正是对这一外部性问题的制度回应——将廉洁的部分社会收益，通过待遇机制返还给廉洁义务的履行者。

第三，义务的“可识别性”与“可验证性”为对价化提供了技术前提。 对价性保障的一个潜在障碍是：廉洁义务的履行状态难以识别和验证。但现行制度已经提供了这一条件。

《关于领导干部报告个人有关事项的规定》要求领导干部报告本人的工资及各类奖金、津贴、补贴，劳务所得，以及本人、配偶、共同生活的子女的房产、投资、持有有价证券等情况。这一报告制度的存在，使得“廉洁状况”在相当程度上具有可核查性。如果一个县处级干部任职二十年，其报告的个人存款、房产、投资等资产始终处于与工资收入相符的水平，这在财务上构成了廉洁的强证据。

监察体制改革进一步强化了这种可识别性。监察法赋予监察机关对公职人员“依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”的职责，政务处分法则提供了对不廉洁行为的法定处分依据。廉洁与不廉洁的制度边界，比以往任何时候都更加清晰。

当廉洁义务的履行状态可以被制度性地识别和验证时，“对价性保障”就不再是一个抽象的法理命题，而具备了可操作的技术基础。

三、从“身份待遇”到“对价待遇”：制度重构的具体路径

法理逻辑的延伸，需要制度层面的具体化。将“廉洁表现”纳入公务员待遇确定依据，不能简单地在现行工资制度中增加一个“廉洁系数”，而需要构建一套独立的、与现行身份性待遇并行的对价性待遇制度。

路径一：廉洁年金的账户化设计。

廉洁年金的核心设计思路是：在现行工资和退休保障体系之外，设立与“廉洁记录”挂钩的延迟支付型补充保障。为每位公职人员设立专门的“廉洁年金账户”，由财政按年度注入基础额度，账户资金的最终归属取决于退休时的廉洁审查结果。

这一设计的关键在于账户化。账户的独立存在，使得廉洁对价与身份待遇在制度形式上分离：工资和退休金仍然是身份性的（根据职级、工龄、岗位确定），廉洁年金则是对价性的（根据廉洁记录确定归属）。两者并行不悖，各自遵循不同的制度逻辑。

新加坡的中央公积金制度提供了可参照的经验：公务员每月获得月薪40%的公积金，工作时间越久，积蓄越多；但一旦有贪污、受贿等违法行为，一律全部撤销其公积金。香港的廉政公积金制度同样规定，公务员因贪污腐化受到纪律处分时，将没收或扣减政府缴费部分的权益。两地的共同特征是：廉洁义务的履行与一项可量化的、可撤销的经济权益直接挂钩，使“不敢腐”的威慑从单纯的刑罚恐惧，扩展为经济理性的自利计算。

在中国语境下，廉洁年金的财政可行性需要审慎评估。但值得注意的是，这一制度不必等同于“高薪”。其核心功能不是“以高薪换廉洁”，而是“以制度认账换廉洁预期”——让公职人员知道，廉洁义务的履行不是“白干”，它在退休时有一笔制度化的对价在等待。

路径二：在职待遇的“廉洁系数”调整。

在廉洁年金之外，可以在现行工资和福利体系中，设置一个与廉洁记录挂钩的调整系数。这一系数的设计不改变工资的“身份性”基础（职级、工龄、岗位仍然是基准），而是在基准之上增加一个“廉洁对价”的调节层。

具体设计思路：每年根据个人有关事项报告的核查结论、信访举报核查结论、审计结论、巡视巡察反馈等，计算该公务员的“廉洁系数”。系数在0.95至1.05之间浮动。系数高于1的部分，对应的是廉洁义务的“对价加成”；系数低于1的部分，对应的是廉洁义务履行瑕疵的“对价扣减”。

这一设计的优势在于渐进性和可逆性。它不采取“一刀切”的奖励或惩罚，而是通过微小的年度调节，将廉洁对价分散到整个职业生涯中。一个公务员每年都知道：保持廉洁，下一年度的待遇会略有提升；出现廉洁瑕疵，待遇会略有下降。这种“年度反馈”机制，比退休时的一次性审查更具持续激励效应。

路径三：身后抚恤的“廉洁加成”机制。

现行社会保险法第十七条规定，参加基本养老保险的个人因病或非因工死亡，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。这一抚恤是统一性的，不与参保人生前的廉洁状况挂钩。

在现行社保抚恤体系之外，增设“廉洁抚恤加成”在技术上是可行的：基础抚恤金由社保基金按现行标准发放，廉洁抚恤加成由财政专项经费列支。经核查确认廉洁的干部，其遗属获得“廉洁抚恤加成”；因贪腐被查处或正在被调查的干部，其遗属按普通标准执行。

这一设计的制度信号意义大于经济意义。它向所有在位者传递一个清晰信息：廉洁不仅影响你的生前，也影响你的身后。一个公务员在做出“是否伸手”的决定时，他所计算的“成本—收益”不仅涉及个人的自由和名誉，还涉及遗属的抚恤待遇。这种“身后账”的引入，扩展了廉洁义务对价的时间维度。

四、法理逻辑的制度化：从原则宣示到可操作规则

上述制度设计要真正落地，需要完成从“法理原则”到“法律规则”的转化。这一转化涉及三个层面的制度衔接。

第一，《公务员法》的修改与解释。 现行公务员法第十九条规定“职务与级别是确定待遇的依据”。这一表述需要在两个方向上调整：一是将“廉洁表现”增列为待遇确定的并列依据，形成“职务、级别与廉洁表现是确定待遇的依据”的表述；二是在“奖励”章节中增设“廉洁对价”的专节，明确廉洁年金、廉洁系数、廉洁抚恤等制度的法律地位。

如果全面修法条件尚不成熟，可以通过法律解释的方式先行推进。全国人大常委会法工委可以对公务员法第十九条作出解释性意见：该条并未排除其他法定因素作为待遇确定的依据；公务员法第十二条规定的“清正廉洁”义务，可以在待遇制度中通过补充性规范予以对价化保障。这种解释路径为制度创新提供了合宪性空间，同时保持了法律体系的稳定性。

第二，《社会保险法》的衔接性修订。 现行社会保险法的抚恤金制度以“参保状态”为唯一依据。增设“廉洁抚恤加成”需要明确：廉洁抚恤加成不改变基础抚恤的社保属性，而是作为财政专项补助独立存在。两者的资金来源不同、法律性质不同、审核主体不同。社会保险法无需对基础制度进行修改，只需在“附则”中授权财政部门和纪检监察机关联合制定廉洁抚恤加成的具体规则。

第三，《党内关怀帮扶办法》的延伸适用。 《中国共产党党内关怀帮扶办法》第三条确立了“精神激励、人文关怀与物质帮扶相结合”的原则，并强调“突出重点对象，突出基层一线”。将“因长期廉洁而从政导致经济困难的干部”纳入“重点对象”范畴，在制度逻辑上是自洽的：廉洁从政本身就是一种“为公共利益作出重大牺牲”的行为，由此产生的经济困难，属于党内关怀帮扶应当覆盖的范畴。

具体操作上，可以在办法中增设“廉政清官关怀帮扶”专条，明确：对经廉洁审查确认、且经济状况处于特定阈值以下的退休或在职干部，给予制度化的经济保障。这一专条的法律位阶虽低于法律，但作为党内规范，其执行力在体制内是充分的。

五、结语：义务的对价化是制度成熟的标志

一个成熟的法律制度，不会设定一项义务却不提供履行的条件，不会要求一种牺牲却不给予对价的承认。

公务员法将“清正廉洁”设定为义务，这是正确的。但义务的设定只是制度建设的第一步。第二步——为义务的履行提供制度化的对价——在当前制度中尚未完成。廉洁年金、廉洁系数、廉洁抚恤，这些制度创新的共同指向，就是完成这第二步。

将公务员待遇的确定依据从“职级、工龄、岗位”扩展到“廉洁表现”，本质上不是对现行制度的否定，而是对它的补全。身份性待遇回应的是“你在什么位置、干了多久、干了什么”；对价性待遇回应的是“你是怎么干的”。两者共同构成一个完整的待遇确定体系。

当公务员法第十二条说“清正廉洁是义务”时，制度已经在宣示：廉洁不是恩赐，是职责。现在需要做的，是用制度语言完成这句话的另一半：履行的职责，应当被制度所认账。

 

作者简介：

原为报社记者，现退休，系湖北省襄阳市中共党史学会特邀研究员。出版各类专著10余部，发表各类论文、调查报告30余篇。

通讯地址：湖北宜城市京忠路3号。

电话：13339807236（微信号） 电子信箱：thy33992@163.com